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引 言

2020年12月，《中华人民共和国m88 casino管制法》（以下简称“《m88 casino管制法》”）出台，开启了我国m88 casino管制体系建设的新阶段。经过三年多的研究与实践，2024年10月19日，《中华人民共和国两用物项m88 casino管制条例》（以下简称“《条例》”）正式发布，将于12月1日起实施。

《条例》借鉴国际通行规则并立足具体国情，不仅细化了《m88 casino管制法》的基本框架，还解决了现行法规分散、管制措施不完善等问题，增强了m88 casino管制的系统性和有效性。

2024年11月15日，商务部会同工业和信息化部、海关总署、国家密码局发布《中华人民共和国两用物项m88 casino管制清单》（以下简称《清单》），充分借鉴国际成熟经验做法，统一编配m88 casino管制编码，形成完整的清单体系，与《条例》同步实施。《清单》对现有已管制的所有两用物项进行系统整合，有利于引导各方全面准确执行中国的两用物项m88 casino管制法律政策，具有重要的指导意义。

结合我们的合规实操经验，我们对《条例》的重点内容进行解读，以帮助中国企业更好地理解合规要点，推进合规工作。

一、《条例》重点内容

(一)域外管辖

1. 管辖行为

从管辖行为角度，《条例》遵循我国法律一贯的属地及属人管辖原则，沿用了《m88 casino管制法》第2条规定的管辖范围，包括：

• m88 casino行为：从中华人民共和国境内向境外转移管制物项；

• 视同m88 casino行为：中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项；

• 此外，《条例》第48条规定，对于以下行为的管控，将依照m88 casino管制法和《条例》的规定执行：

• 过境：由境外启运，通过中国境内陆路向境外运输；

• 转运：由境外启运，在中国境内设立海关的地点换装运输工具，而不通过境内陆路运输；

• 通运：由船舶、航空器载运进境并由原装运输工具载运出境；

• 再m88 casino：由境外运至中国境内，在中国境内停留但未进入市场流通，后再被运至境外。再m88 casino并不包括中国境内的产品m88 casino到第三国后，从该第三国m88 casino至另一第三国的活动。

2.管辖物项

与管辖行为不同，《条例》在管辖物项层面进行了重要的域外管辖创新。《条例》第49条规定，境外组织和个人在中华人民共和国境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供以下两用物项时，国务院商务主管部门可以要求相关经营者参照《条例》有关规定执行：

• 含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项；

• 使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；

• 原产于中华人民共和国的特定两用物项。

该条规定授权商务部以中国原产物项为核心，对包含中国原产物项的外国产物项及作为中国原产物项的衍生品的外国产物项在中国境外的转移行为施加限制。需要注意的是，《条例》第49条仅为授权性质，如果存在政策需要，商务部“可以”对特定物项在中国境外的转移实施管控。

我们理解，商务部后续将结合中国国家安全及外交利益的需要，谨慎且有针对性地对特定高敏感物项/用户及高风险国家/地区进行有限的域外管辖，不会对正常国际科技交流与经贸合作、全球产业链供应链的安全顺畅运转设置障碍，因此，企业不必过度恐慌。然而，该条的具体适用场景、“特定两用物项”的判断标准（是否借鉴美国m88 casino管理条例项下的最低比例及直接产品原则，还是创新另外一套规则？实践中如何判断？）、如何对海外主体进行监管和执法，以及是否会发布禁运国家清单等问题仍需明确和衡量。商务部后续可能通过实施细则或通知等形式对上述问题进行澄清，在相关实施细则或通知发布前，企业无需过度解读该条的域外效力。

(二)多层级便利化许可证管理

1. 取消两用物项m88 casino经营登记制度

根据现行规则，m88 casino经营者从事m88 casino核、核两用、生物、化学、导弹、挖泥船等敏感物项和技术时，需要办理经营资格登记，方可进行相关m88 casino活动。此次《条例》取消两用物项m88 casino经营登记制度，m88 casino经营者无需事先申请两用物项m88 casino经营者登记，可以直接申请m88 casino许可。相比现行规则，《条例》简化了申请相关敏感物项和技术的m88 casino许可流程。值得注意的是，《m88 casino管制法》对m88 casino经营者的处罚规定中包含“吊销相关管制物项m88 casino经营资格”的处罚方式，取消登记制度后，该处罚方式的具体适用是否会发生变化，例如拒绝相关m88 casino经营者的m88 casino许可等，有待进一步确认。

2.新增登记填报m88 casino凭证

现行两用物项m88 casino许可证分为单项许可和通用许可，在此基础上，《条例》新增以登记填报信息方式获得m88 casino凭证，即，在特定两用物项m88 casino前向商务部办理登记，如实填报相关信息获得m88 casino凭证后，即可凭借凭证m88 casino。此类m88 casino凭证主要适用于检修、试验、检测、参加展览会、民用飞机零部件出境维修及备品备件m88 casino等场景。但是，m88 casino要素发生变化时，m88 casino经营者应当重新填报信息获得新凭证或申请许可证。

相较于单项许可和通用许可，m88 casino凭证是一种便利化措施，为风险较低的m88 casino提供便利，也符合国际通行做法。例如，在美国m88 casino管理条例项下适用许可例外(license exception)的场景，只需在美国电子m88 casino信息系统（EEI）申报而无需申请许可证。在实操层面，很可能会优化电子申报系统，企业在系统中完成申报后，即可直接m88 casino，无需进行事先审批。

(三)强化最终用户和最终用途管控

强化最终用户及最终用途管控措施是《条例》的重要制度完善和创新。《条例》第31条明确国家将加强两用物项m88 casino管制的全过程监管，并在第三章中系统规定了对两用物项转移行为的事前、事中及事后管理。

1. 事前管理

与《m88 casino管制法》一致，《条例》第24条规定m88 casino经营者在申请许可时应提交最终用户出具的最终用户和最终用途证明文件，且最终用户应当承诺，在未经许可情况下，不得擅自改变两用物项的最终用途或向任何第三方转让。

根据当前的实操经验，商务部对最终用户/用途证明文件的要求较为严格，在中国m88 casino商通过境外经销商进行m88 casino的情形下，中国m88 casino商必须获取最终用户（而非境外经销商）签署的证明文件，方可获取许可证。

此外，《条例》第17条创设了许可前审查制度，授权商务部在审查许可申请过程中对特定m88 casino经营者和最终用户进行实地核查。然而，该等许可前审查的适用情形，相关核查程序及所需时间等均不明确，给许可证申请流程带来了一定的不确定性。

2. 事中管理

为加强对两用物项最终用户/用途情况的管控，《条例》新增多项措施，以提升商务部对两用物项m88 casino及最终用户/用途变更信息的掌握程度，并赋予m88 casino经营者协助监管的合规义务。

《条例》第18条首创全流程报告义务，要求m88 casino经营者在凭证m88 casino后向商务部报告物项的实际m88 casino运输、运抵、安装及使用等情况，以确保m88 casino符合许可证中载明的范围及条件。这一报告义务覆盖两用物项m88 casino后的全生命周期，对m88 casino经营者提出了较高的要求。例如，m88 casino经营者在实际操作中可能并不完全了解物项的安装和使用情况，特别是在通过经销商进行销售时。此外，报告的流程（例如报告渠道、具体内容及详尽程度等）仍需进一步明确，预计后续将出台实施细则或在许可证上直接列明。

此外，根据《条例》第18条及25条的规定，在m88 casino经营者发现物项的最终用户/用途发生变化后，需立即停止m88 casino，向商务部报告，并重新申请或申请变更许可证。

• 在两用物项的种类、m88 casino目的国家和地区、最终用户、最终用途等关键要素发生变更时，m88 casino经营者需重新申请两用物项m88 casino许可；

• 在其他非关键要素发生变更时，m88 casino经营者需向商务部提出变更申请。

目前，《条例》尚未明确列明哪些要素属于“非关键要素”。考虑到变更申请需20个工作日的批复时间，且仍存在变更申请被拒绝的可能性，针对除明确列明的关键要素以外的其他要素的变更，建议事先与主管部门进行沟通。

最后，《条例》第18条还创设了m88 casino经营者在接到商务部通知后，停止使用m88 casino许可证件并暂停m88 casino的义务。这一规定与美国EAR下的BIS通知类似，赋予商务部在个案中的管控灵活性。如果m88 casino物项的敏感度较高、最终目的地的相关风险较高，不排除m88 casino经营者在获得许可证后因商务部通知而导致无法m88 casino的情形。

3. 事后管理

在所有m88 casino行为完成后，《条例》明确m88 casino经营者仍需承担一定的最终用户/用途管控义务。根据《条例》第35条，如m88 casino经营者发现以下情形，应报告商务部，并采取措施消除或减轻危害：

• m88 casino经营者知道或应当知道管制清单及临时管制物项之外的物项可能危害国家安全和利益，被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具，或被用于恐怖主义的；

• m88 casino经营者接商务部通知应当停止m88 casino的；

• m88 casino经营者发现两用物项最终用户、用途已经改变或可能改变，最终用户和最终用途证明文件存在伪造、变造、失效等情形，或以欺骗或贿赂等不正当手段获得的。

在实务中，最常出现的情形是m88 casino经营者在物项m88 casino后，发现两用物项的最终用户/用途被改变。在这种情况下，根据《条例》规定，m88 casino经营者必须依法向商务部汇报，并有义务采取风险管控措施，以降低该等变更情况的负面影响。如果未履行前述合规义务，m88 casino经营者可能会面临一定的违法责任。然而，实操中如何应对以降低影响，以及是否足以降低影响，将给m88 casino经营者带来一定的合规难题。

(四)合规义务及违法责任

与显著强化的最终用户/用途管控措施相对应，为提高管控措施的实施力度，《条例》对m88 casino经营者及第三方服务商均提出了较高的合规要求，并规定了较为严厉的罚则。

1. m88 casino经营者

在《m88 casino管制法》及《条例》下，m88 casino经营者是中国m88 casino管制合规义务的主要承担者，需履行包括判断物项受控情况、申请许可证、实施最终用户/用途管理、报告等多项合规义务，同样也是《条例》下主要的违法责任承担主体。

首先，如前述，m88 casino经营者在物项m88 casino后承担主要的报告义务，需向商务部提供受控物项的m88 casino详情及最终用户/用途的变更情况。这一报告义务的重要性也体现在《条例》针对违反该等报告义务的罚则。根据《条例》第四十条规定，m88 casino经营者如未履行报告义务，给予警告，责令改正；情节严重的，没收违法所得，违法经营额50万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足50万元的，并处50万元以上300万元以下罚款。从该罚款金额来看，针对违反报告义务的处罚非常严格。

其次，除违反报告义务外，如m88 casino经营者存在下列情形，也将面临《条例》下的违法责任：

• 未经许可擅自m88 casino两用物项；

• 超出m88 casino许可证件载明的范围、条件和有效期m88 casino两用物项；

• m88 casino禁止m88 casino的两用物项；

• 以改造、拆分为部件或者组件等方式规避许可m88 casino两用物项；

• 未重新申请或变更许可证，或未遵守商务部通知，违规使用许可证件m88 casino。

相关违法责任包括：责令停止违法行为，没收违法所得，违法经营额50万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足50万元的，并处50万元以上500万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销相关管制物项m88 casino经营资格。

2. 第三方服务商

除m88 casino经营者外，为m88 casino等行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者也需履行其对两用物项m88 casino合法性的审查及报告义务。根据《条例》第36条规定，第三方服务提供商发现涉嫌两用物项m88 casino管制违法行为的，应当及时向商务部报告。

如第三方服务商未履行其报告义务和/或在明知存在m88 casino管制违法行为的情况下仍然提供服务，将面临行政处罚。

• 如未履行报告义务，给予警告，责令改正，可以处10万元以下罚款；情节严重的，并处10万元以上50万元以下罚款；

• 如在明知违法情况下提供服务，给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得，违法经营额10万元以上的，并处违法经营额3倍以上5倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足10万元的，并处10万元以上50万元以下罚款。

然而，《条例》尚未对第三方服务提供商应如何履行其合规审查及报告义务提供明确指引。例如，第三方服务提供商是否需要主动对交易物项是否涉及两用物项进行尽调，是否可以依赖m88 casino经营者提供的合规证明文件，以及在何种情况下需要进行补充尽调等问题，均有待进一步明确。

3. 其他违法责任

《条例》第39条新增对规避m88 casino管制行为的罚则。m88 casino经营者“以改造、拆分为部件或者组件方式规避m88 casino许可两用物项”，将与违法m88 casino适用同样的罚则。但是，《条例》并未明确改造、拆分为部件或者组件的具体标准，例如，是否参考海关原产地的“实质性改变”，是否仍需以符合两用物项描述为认定标准，如何证明“改造”或“拆分”属于正常的商业行为等。

此外，《条例》第41条对“教唆、帮助m88 casino经营者、进口商、最终用户规避m88 casino管制法和本条例的规定实施违法行为的”主体进行处罚。在当前中国m88 casino管制的管辖框架下，第41条是否有可能适用于境外主体，尚待讨论（美国m88 casino管制和经济制裁下，协助、共谋违反法律的非美国主体将可能同样受到处罚）。

(五)关注名单及管控名单

除对m88 casino经营者及第三方服务提供商提出较高的合规义务外，《条例》正式建立了中国m88 casino管制体系下的限制清单制度，对违反最终用户/用途管控、威胁中国m88 casino管制合规管理、侵害中国国家安全及利益的外国主体实施特定限制。

1. 关注名单制度

《条例》第26条新增关注名单制度，进口商、最终用户未在规定期限内配合商务部开展的最终用户和最终用途核查、提供有关证明材料，导致无法核实两用物项最终用户、最终用途的，将可能被列入关注名单。关注名单主体配合调查并经核实后，商务部可以将其从清单中移除。

被列入关注名单的限制效果主要体现在m88 casino许可的申请方面。m88 casino经营者向关注名单中的主体m88 casino时，不得申请通用许可或以登记填报信息方式获得m88 casino凭证，并且申请单项许可时，应当提交对关注名单主体的风险评估报告，并作出遵守m88 casino管制法律法规和相关要求的承诺。m88 casino经营者如何进行风险评估、是否可以由第三方进行风险评估、获得许可证m88 casino后关注名单主体的违法行为是否可能导致m88 casino经营者的责任、关注名单主体是否需要作出承诺、是否有违法责任等，仍有待进一步明确。

2. 管控名单制度

根据《m88 casino管制法》第18条的规定，《条例》第28条细化了将进口商及最终用户列入管控名单的标准。

除违反最终用户或者最终用途管理要求，及将管制物项用于恐怖主义目的外，进口商、最终用户如果：1）将两用物项用于大规模杀伤性武器；或2）被国家有关部门依法采取禁止或者限制有关交易、合作等措施，将被认定为危害国家安全和利益，被列入管控名单。同时，如被列入关注名单的主体经核查后被商务部认定为确实存在前述情形的，可能被升级至管控名单。需要注意的是，针对被国家有关部门依法采取禁止或者限制有关交易、合作等措施的主体（例如被外交部制裁的主体），并不自动被列入管控名单。

针对被列入管控名单的主体，商务部可采取下列措施：

• 禁止有关两用物项交易；

• 限制有关两用物项交易；

• 责令中止有关两用物项m88 casino；

• 其他必要的措施。

二、《清单》

(一)清单范围

《清单》整合了原《中华人民共和国核两用品及相关技术m88 casino管制条例》、《中华人民共和国导弹及相关物项和技术m88 casino管制条例》、《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术m88 casino管制条例》、《有关化学品及相关设备和技术m88 casino管制办法》和现行《中华人民共和国监控化学品管理条例》等法规、规章所附m88 casino管制清单，以及商务部会同有关部门发布的 10 余个两用物项m88 casino管制公告。《清单》将两用物项整合为10大类行业领域，每一大类再细分为 5 种物项类型，采用“阿拉伯数字+英文字母”的编码方式进行编排，由“1个阿拉伯数字+1个大写英文字母+3个阿拉伯数字”共5个要素组合而成，与目前美国、欧盟、中国香港地区的两用物项清单编码类似，具体含义借鉴了国际通行规则，也根据中国国情进行了调整。

第1位代表行业领域（与其他国家相似），第二位代表物项类型，第三位代表管控原因（与现行管控原因一致），第 4 位和第 5 位共同用于物项排序。

《清单》并未像m88 casino和技术进出口许可证管理目录》（以下简称“《目录》”）一样列明每一类两用物项对应的海关商品编码，也并未废止《目录》。后续《目录》是否会更新或废止有待进一步观察。但是，根据商务部答记者问，《清单》并未对现有的管制物项范围进行调整，主要目的仅在于对受控物项范围进行系统整合。

目前，《条例》和《清单》并未对不同目的地施加不同的许可证条件，但不排除未来商务部针对不同目的地设置不同许可证条件的可能性。

(二)重要定义

1. 技术

《清单》对“技术”进行特别的说明，“技术””是指在产品的研发、生产或使用过程中所需的专门信息和知识，包括通过技术资料或技术支持转移或提供的技术。“技术支持”包括技术指导、派遣熟练工人、培训、传授知识和技能、咨询服务，与《条例》两用物项定义相符合（包括技术和服务）。此外，《清单》澄清对技术的m88 casino管制不适用于公共领域信息、基础科学研究中的技术或普通专利申请所必需的知识。

2. 软件

《清单》特别指出对软件转让的管制不适用于公众软件，具体包括两类：

• 在没有限制的零售点中销售的软件；

• 专用于用户自身安装而无需供应商进一步具体支持的软件；

• 公共领域的软件，即已经公开使用的技术或软件。对公共领域的软件进一步扩大使用可以不加限制。

3. 专门设计

《清单》中多个两用物项的描述包括“专门设计”，“专门设计”是指针对某种特定目的而研发、且有独特性能的系统、设备、部件、组件、材料或软件。例如：一件为用于导弹而设计的设备，如果没有其他的功能或用途，那么就将其视为“专门设计”的设备。反之，如果该设备可以用于其他用途，则不属于“专门设计”的范畴。

三、合规建议

随着《条例》和《清单》的出台及落地，中国m88 casino管制法律和监管体系不断完善。企业在日常经营管理中，应加强m88 casino管制合规工作，降低合规风险：

(一)评估交易是否受中国m88 casino管制管辖

一方面，企业应当加强对m88 casino物项的梳理工作，明确哪些属于需要申请许可证的交易。针对可能同时受多个国家或地区m88 casino管制限制的物项，特别注意区分不同交易场景的许可证申请要求；另一方面，针对中国企业的海外经营，在后续研判境外研发、物流中心，以及跨国公司不同子公司之间的业务合作时，也需要关注特定物项在中国境外的第三国转移是否可能受《条例》管辖。

(二)评估交易方及m88 casino许可类型

《条例》新增了关注名单及管控名单的适用情形。企业在交易中，需要增加对此类名单的筛查，确保进口商和最终用户不涉及前述限制清单。同时，根据交易方和m88 casino场景评估是否适用m88 casino许可便利化措施：对于检修、试验、检测等相关进出境活动，可以简化m88 casino流程，以登记填报信息的方式获得m88 casino凭证后自行m88 casino。

(三)加强对交易物项最终用户和最终用途的全流程管控

《条例》要求报告物项实际m88 casino运输、运抵、安装、使用等情况，并要求在m88 casino要素变化后及时处理。作为m88 casino经营者，企业在物项m88 casino前后，均需对物项的转移情况进行管控，尤其是加强对最终用户和最终用途的管控。对此，建议企业在合同中与交易方约定相关贸易合规条款，或通过承诺函等形式进行约束。同时，结合不同的贸易/业务模式（例如，经销商、贸易商、委托其他主体代为报关等），针对m88 casino时无法明确最终用户或者在m88 casino前后发现最终用户可能发生变化的情况，应建立相应的合规管控流程。

(四)完善企业内部合规体系

《条例》进一步强化了m88 casino活动参与各方的合规义务。除了m88 casino经营者，其他m88 casino活动参与者也应结合自身情况适时建立和完善相关m88 casino管制合规体系，避免参与m88 casino管制违法行为。针对《条例》新增的报告等合规义务，应在内部的合规文件中明确规定，并针对相关部门的员工进行培训。