PPP超重磅m88 casino reviewdash;m88 casino reviewdash;“国办发42号文”评述

2015年5月22日，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民m88 casino review，国务院各部委、各直属机构转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广m88 casino review和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）（下称“《国办发42号文》”），全文共六条二十五款内容，是继《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（下称“《国发60号文》”）专章论述m88 casino review和社会资本合作模式（下称“PPP模式”）以来，国内首次从国务院层面，以转发部委行文件的形式，为PPP模式的重大意义背书，为其核心理念及原则定调，为其在公共产品与服务领域的全面推广与落地鼓与呼！对于一个长期以来仅为特定领域、特定行业、特定机构所熟知的项目发展模式而言，《国办发42号文》所赋予PPP模式的，不仅仅是高规格的聚焦与关注，更是对PPP模式在“犀利新政”当中所能发挥的关键作用的要求与期待。

以下，本文拟结合自2014年启动的PPP大潮的若干特点，对《国办发42号文》展开评述，以期更好地理解这一文件的重要意义及其对当前PPP模式实施的深刻影响。

一、PPP(Public-Private-Partnership)实质上应被理解为PPPP-PP (Public-Private-Partnership-Provision-Politics-People)

借用清华大学王守清教授提出的观点（PPP还应考虑公众和政治两方面的因素），笔者认为，中国式PPP不应仅限于表面的公私合作，还应在PPP项目的全生命周期当中重点关注公共产品或服务的实际供给情况（Provision，即绩效评价与考核），并赋予产品或服务的受众（People）以充分的知情权，在政治因素（Politics，包含国家治理现代化、投融资机制改革、重大利益协调等）合理可控的前提下，最大程度地确保社会大众（People）的利益与福祉。

比此前的《国发60号文》更进一步，《国办发42号文》在以下几个方面充分体现了国务院及相关主管部委行目前所持有关“PPPP-PP”的理念和原则：

1、 Public-Private-Partnership（“政企合作，风险共担、合理回报”）

自2014年以来，尽管财政部、国家发展改革委及各地m88 casino review分别就PPP模式颁布大量文件，而且在某些领域存在分歧，但难能可贵的是，各方在PPP核心价值观方面已经基本达成共识，即“政企合作、风险共担、合理回报”。《国办发42号文》对此给予了十分明确的背书：

l m88 casino review和社会资本“双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，m88 casino review依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”——平等协商、合理收益。

l “重诺履约。m88 casino review和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约”——法律地位平等、契约理念、互利互惠。

l “合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益……建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件”——风险共担、合理回报。

以上内容虽然令人鼓舞，但随之而来的一个不容回避的问题，就是新近出炉的《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用m88 casino reviewt;行政诉讼法若干问题的解释》中对特许经营协议的性质及相关争议解决路径的规定，我们在使用特许经营模式的PPP项目当中到底应该如何应对呢？对于法律地位平等的两方主体经过平等协商订立的合同，是不是就因为其中涉及特许经营，双方就不能通过民事诉讼或仲裁机制解决合同争议呢？对这样一个业内热点问题，国家发展改革委最近颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称“《特许经营管理办法》”）采取了回避的姿态，但PPP项目的当事人，特别是社会资本一方却无法对此视若无睹。在当前法规及项目实践的现状之下，我们只能期待有关部门能够听到《国办发42号文》“着力解决m88 casino review和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题”的呼吁，并着手解决这一困扰业界十余年之久的法律难题。

2、Provision（有效供给、绩效评价）& People（公众监督）

此前在市政公用事业行业广泛推行的特许经营制度，以及相应的BOT、TOT等项目模式，因其重融资、轻监管的倾向而广受诟病。而《国办发42号文》即在本轮PPP所看重的全生命周期的绩效评价与监管、以及公众知情和监督方面着墨甚多：

l “m88 casino review依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价”——绩效评价对应服务对价。

l “m88 casino review作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责”——m88 casino review是监督者和合作者，承担市场监管和绩效考核的职责。

l “m88 casino review以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据” ——绩效评价对应服务对价。

l “公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露m88 casino review和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束”——公众的知情权与监督权。

l “建立m88 casino review、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将m88 casino review付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督”——绩效目标、绩效跟踪、绩效评价构成PPP项目全生命周期的绩效管理机制。

l “依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善m88 casino review价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度”——绩效评价需要集思广益、公开透明，为科学的定价和调价提供依据。

l “保障公共服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失……项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在m88 casino review财务报告中进行反映和管理”——对服务质量、可持续性和资产移交作出明确要求。

除上文外，《国办发42号文》还有多处提及“绩效”二字，总共竟有十余次之多，其对PPP项目的产出质量的重视由此可见一斑！结合此前财政部、国家发展改革委、各省市m88 casino review已经出台的PPP相关规定，绩效评价与考核在PPP项目当中的重要位置已经不容置疑。不夸张地讲，PPP项目里的绩效评价已经成为m88 casino review方手中的一把利剑，在PPP项目的全生命周期当中如影随形，并直接关系到项目对价、付费和调价等重大边界条件的落实及调整。对于绩效评价所可能带来的重大实质性影响，PPP项目相关各方不可不察！！

3、 Politics（国家治理现代化、投融资机制改革、重大利益协调等）& People（公众利益）

《国办发42号文》从《国发60号文》手中接棒，继续强调投融资机制改革，并明确提及国家治理体系与能力的现代化，将推广PPP模式的意义上升到“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的战略高度：

l “加快转变m88 casino review职能，实现政企分开、政事分开……有助于解决m88 casino review职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资机制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化”——转变m88 casino review职能，深化投融资机制改革，推进国家治理现代化。

l “在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则”——放眼长远，体现对公众利益的长期关注。

l “改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥m88 casino review作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务”——倡导机制改革与创新，强调市场的决定性作用，要求m88 casino review引导和鼓励PPP模式在公共服务领域的应用，实现对社会受众的优质高效的供给。

l “公众受益。加强m88 casino review监管，将m88 casino review的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化”——实现政策目标、社会目标和社会资本的效率之间有机结合，确保公共利益最大化。

l “行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起m88 casino review和社会资本合作项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管”——m88 casino review和社会资本均可主动发起PPP项目，但m88 casino review应是标准和规范的制定者，以加强监管，保证产出质量。

l “完善法律法规体系。推进相关立法，填补m88 casino review和社会资本合作领域立法空白，着力解决m88 casino review和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题”——填补立法空白，解决法律冲突。

l “简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查”——显示出切实降低PPP项目审批风险的诚意。

l “国务院各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广m88 casino review和社会资本合作模式的指导和监督。财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制……行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用m88 casino review和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。地方各级人民m88 casino review要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实”——财政部、行业主管部门和地方m88 casino review需要扮演的角色。

l “财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告”——财政部的统筹与协调，是权力，也是责任。

从本届m88 casino review的改革路线图来看，《国办发42号文》既是对《国发60号文》的接力，也是对包括《国务院关于加强地方m88 casino review性债务管理的意见》（下称“《国发43号文》”）、《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方m88 casino review融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（下称“《国办发40号文》”）、《特许经营管理办法》、《国家发展改革委关于开展m88 casino review和社会资本合作的指导意见》、《财政部关于m88 casino review和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《财政部关于印发m88 casino review和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等一系列PPP相关文件的协调、梳理和纠偏，并站在党中央和国务院的高度，要求各地各部门统一认识、思想和行动，不是国发文件，胜似国发文件。

二、m88 casino review的“三破”和社会资本的“三怕”

从国务院、相关部委行会及各地m88 casino review已经推出的PPP相关法规政策来看，在PPP模式之下，m88 casino review方志在“三破”——破题、破局、破四旧，而社会资本却有“三怕”——怕陷阱、怕违约、怕反复。对于这“三破三怕”，《国办发42号文》似乎也心领神会，并已有所安排。

1、 破题——新一轮改革破题

本届m88 casino review的工作可谓千头万绪，单就内政而言，比较显著的焦点有两个，一是化解地方债风险，二是改革投融资机制。在对包括《国办发42号文》在内的PPP系列文件进行解析时，需要聚焦于此，方能切中主题。

l “在公共服务领域推广m88 casino review和社会资本合作模式，是转变m88 casino review职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用m88 casino review和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义”——国家对PPP模式广开门户、并赋予其最高战略高度，PPP的“准国策”地位呼之欲出。

l “为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力……”——开宗明义，将PPP模式界定经济增长的新动力。以目前的形势而言，对外需要“一带一路”，对内就看m88 casino review与社会资本合作。

l “充分认识推广m88 casino review和社会资本合作模式的重大意义”——PPP模式是重大创新，可为投融资机制改革及国家治理体系和能力的现代化提供助力；可以打破行业准入限制，为经济增长提供动力；可以提高财政资金使用效益，防范和化解m88 casino review性债务风险。PPP模式的推广与落地实为国之大事。

综上可见，文件名为《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的《国发60号文》虽然只为PPP模式列出一个章节，但其通篇文字几乎都与PPP模式相关[1]。《国办发42号文》是《国发60号文》的接力棒，也是PPP模式上升至准国策高度的点题之作。

2、 破局（打破旧的增长方式和利益格局）与破四旧（旧思维、旧模式、旧规则、旧玩家）

为了打破旧的经济增长方式，化解地方债务风险，以《国发43号文》为代表的政策性文件采取了收的办法，封堵“土地财政”和“地方平台融资”，效果显著但后续问题不少。在《国办发40号文》尝试为地方m88 casino review融资平台公司在建项目后续融资问题临时松绑之后，《国办发42号文》跳出了“头疼医头、脚疼医脚”的政策模式，从制度建设、项目实施、政策保障和组织实施等四个方面提出若干颇具新意的举措，决意破除在经济发展和m88 casino review治理层面的旧思维、旧模式和旧规则，借社会资本与公众之力，打破旧有玩家的旧有利益链条，启动“公共产品、公共服务双引擎”，以期打造“大众创业、万众创新”的崭新局面。

l “进一步完善操作指南，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确操作要求，指导社会资本参与实施。制定合同指南，推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本，提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、m88 casino review采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于m88 casino review向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）等要求，建立完善管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益”——全盘采纳财政系统有关PPP模式的话语体系，引入新的游戏规则。

l “针对m88 casino review付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在m88 casino review财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告”——付费的重要保障，m88 casino review履约能力的来源，有望在一定程度上纾解社会资本普遍存在的疑虑，即担心投资陷阱、害怕m88 casino review违约。

l “广泛采用m88 casino review和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用m88 casino review和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行”——在广开门户的同时厘清边界。基础设施和公用事业特许经营项目被清晰界定为PPP模式的组成部分之一，二者不可混为一谈。

l “将融资平台公司存量公共服务项目转型为m88 casino review和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将m88 casino review性债务转换为非m88 casino review性债务，减轻地方m88 casino review的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与m88 casino review脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方m88 casino review债务已纳入m88 casino review财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方m88 casino review举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地m88 casino review和社会资本合作项目，通过与m88 casino review签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与m88 casino review和社会资本合作项目，进行变相融资”——有条件地修改了财政部之前对“社会资本”的定义，给地方融资平台指明生路。可以视为对《国发43号文》的放水，短期可能加剧地方m88 casino review与国有资本之间的结盟，对PPP模式的长期健康发展未必有益，甚至可能使相关改革出现社会资本所担心的“反复”。

l “提高新建项目决策的科学性。地方m88 casino review根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的m88 casino review投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式”——提及财政承受能力论证，但未提及物有所值论证。明确提及BOO模式，有利于破解某些地方m88 casino review官员对BOT模式的盲目推崇和对“期满后无偿移交”安排的迷信。

l “简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制……对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查”——认可国家发展改革委提出的联审机制，降低社会资本在PPP项目中所普遍面临的重复审查风险。

l “多种方式保障项目用地……以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民m88 casino review作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民m88 casino review批准后实施”——在土地资源配置方面没有进一步的政策突破。《特许经营管理办法》的联合签发部门中不包括国土资源部，就已经说明土地政策获得突破的可能性暂时还比较小。

l “中央财政出资引导设立中国m88 casino review和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为m88 casino review和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取m88 casino review和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方m88 casino review在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与”——有新意，具体措施有待观察，特别是税收优惠政策，可以与当年吸引外商投资的财税政策力度做比较分析。

l “鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造m88 casino review和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”——鼓励资本市场、开发性、政策性金融机构与PPP模式的全面对接。而这样一种对接一旦成功，则PPP模式的生命力将大为增强，创新的空间也将得到极大拓展。社会资本所担心的政策性“反复”的风险也会因此而大幅减低。

l “加强组织领导”、“加强人才培养”、“搭建信息平台”——从组织层面理顺关系，并为PPP模式的长期推行准备人才及信息平台，在一定程度上显示出较为长远的考量。

三、PPP的总体特征及《国办发42号文》的响应小结

根据笔者对本轮PPP大潮的总体观察，截至目前，PPP模式在中国所呈现的特征可以总结为“财政主导、减债先行、广开门户、各取所需、物有所值、量入为出、风险共担、利益共享、绩效监测、善始善终”。《国办发42号文》由财政部牵头，与国家发展改革委、人民银行共同制定，在持续关注m88 casino review性债务风险化解的同时，对2014年下半年以来的国务院文件、各大部委行会及地方m88 casino review的PPP相关政策法规进行了一次全面的总结。在《国发60号文》的基础之上，《国办发42号文》正式向PPP模式打开“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域”的大门，鼓励地方m88 casino review、社会资本、地方融资性平台、资本市场、金融机构、社会公众等诸多主体从不同角度广泛参与PPP项目，并强调在财政能力可承受的前提下，以政企合作、平等协商、风险共担、利益共享为核心理念，通过“事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制”，以期实现公共产品和服务的优质、高效、持续供给。

抛开PPP的具体特征不谈，《国办发42号文》对PPP模式的全面肯定，对其赋予的高度期望，以及为此在政策保障、组织安排、部门利益协调方面做出的努力，都充分显示出PPP模式当仁不让的“准国策”地位，较之前的吸引外商投资、国有企业改革等重大政策的地位有过之而无不及。后续需要保持观察的，是《国办发42号文》中述及的立法、财税、土地、金融、预算等方面工作的落实情况，以及PPP项目的各方玩家对此重磅文件作出的反应。

1. 如需进一步了解《国发60号文》的内容，可另行参见本文作者发表于2014年11月的《“国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见”简评》一文。