PPP迷局及破解招法小议

最近跑了不少省市，见了不少主管PPP业务的官员，发现地方m88 live casino对于PPP模式的困惑高度重合。在这里就近期归类整理的四大共性问题做个简单的梳理和分析，不一定成熟，抛出来供业内讨论和参考。

融资都要m88 live casino兜，怎么破？

对于身处不同发展区位的地方政府而言，融资的难易程度各有不同，但是有一种烦恼却相差无几，那就是所有的融资机构（包括财务投资人）都要求政府提供担保，明着不行暗着来，政府不行平台来。尽管中央部委三令五申地就此划出红线，但是金融资本与生俱来的特性（包括对期限、成本和风控的要求），却决定了他们对PPPm88 live casino的还款来源及担保的基本诉求，并不会随“红线”而起舞，反而会千方百计地寻求突破，不断尝试扩展“红线”周边的灰色空间。在此情形下，如何守住政府担保的底线，同时又不至于让PPP模式停摆，就成为拦在地方政府面前的第一道关卡。

从PPP模式的本质而言，公共产品与服务的兜底方必须是政府，为此进行融资的信用基本盘也必须是政府信用，在国外是这样，在中国就更是如此。从这个基本点出发，针对PPPm88 live casino融资担保的难题，我们需要考虑的问题其实很简单，那就是如何在控制政府责任的前提下放大政府信用，并尽可能地保持PPPm88 live casino需求与融资方风控之间的平衡。

为此，建议设立省级和地市级PPPm88 live casino融资支持基金，为基金所在区域的PPPm88 live casino分阶段提供增信支持，包括但不限于为m88 live casino前期工作、融资、建设、运营和移交等阶段的资金需求提供融资担保，在必要的情况下，也可以延展至直接或间接的资金支持。视各地情况不同，此类基金可以考虑作为政府方出资代表参与PPPm88 live casino，间接发挥增信作用，但不宜充当社会资本的角色，更不应附带明股实债或固定回报一类的投资要求，而这恰恰是现有的绝大部分PPP基金的限制所在。

在基金的出资人层面，除地方财政之外，此类基金还可以考虑吸纳包括产业资本（如以投资和/或运营见长的产业投资人）、金融资本（如相关政策红利蓄势待发的保险资金）和施工单位（如市场竞争日趋激烈的央企国企）在内的PPP各类玩家参与出资，并授予这些玩家后续参与基金提供增信支持的m88 live casino的优先权作为其主要或唯一的回报方式。需要强调的是，此等优先权必须得到有关政策的明确支持，并具备相当的可行性，不能流于形式，否则与之相关的利益平衡机制就不可能真正建立和运转。

借钱容易还款难，怎么破？

在和几个省会城市的财政部门座谈时，都被问及同一个难题：

现在借钱容易，也确实需要借，因为要发展。但是，借这么许多银子，将来可怎么还呢？

这是一个值得手动点赞的好问题。

从宏观层面，我赞成PPP圈内“保皇派”们的观点，即我们应当以发展的眼光看问题，要用未来的增长预期置换当下的成长空间。不过，各地社会经济发展环境的不均衡，以及经济增长空间的巨大差异，也决定了我们不仅要从宏观层面进行战略思考，还需要从中观和微观层面找到解决实际问题的钥匙。而以中国式PPP的发展现状而言，窃以为这把钥匙就是“关注政策导向，跟踪政策红利，用活优惠政策”。

自2014年以来，PPP相关领域呈现出一个“三多”趋势：“规矩多、红线多、优惠政策多”。从实际应用效果上看，前两多比较显性化，容易吸引眼球，各类时评和研究文章可谓百花齐放。但第三多却常常被人忽视，也缺乏系统化研究。其实，和PPP直接或间接相关的正面政策导向和具体的优惠政策还少吗？立法层面先后有特许经营立法和PPP条例，制度层面有供给侧改革和混合所有制改革，模式层面有循环经济、海绵城市、智慧城市和特色小镇，行业层面有环保、清洁能源、养老、医疗和农业，融资层面有PPP基金、绿色金融、资产证券化和PPPm88 live casino专项债，直接的专项资金、以奖代补和其他各类补贴补助也不在少数。但是对于这些政策之间的相互关联，以及在各地的综合性应用，可曾有过任何一个地方政府、投资人、金融机构和咨询顾问踏踏实实地做过功课，并且付诸实践的吗？恐怕极少。原因何在？很简单，大家都在追求一个“快”字，复制粘贴走过场，做完一个下一个，完成业绩要紧，赚快钱要紧，谁耐烦去做那些水磨工夫！然而快则快矣，钱圈进来可能不难，砸下去也容易，还起来却是挠头得很。偷懒拷贝完成的交易结构和融资模式，还款来源和回报机制多半也是简单粗暴的。对于本来可以援引适用的大小优惠政策，以及近在眼前、有待释放的政策红利，很多PPPm88 live casino的设计者和操作者估计都是熟视无睹，更谈不上为我所用，或在交易文件中留出应用的接口与空间。

简言之，地方政府做PPPm88 live casino还不起钱的原因，一方面可能是真的借得太多，寅吃卯粮、辰粮、巳粮、甚至于午粮……另一方面，也很有可能是财技欠佳，对于各类优惠政策缺乏系统性的盘点和使用，白白浪费政策资源。更有甚者，在某些中长期优惠政策已经显性化的情况下，很多PPPm88 live casino合同仍然置若罔闻，不但不为此设计对接和应用机制，反而反其道而行之，一味迎合政府方或投资人的单方面诉求，给一些原本可以适用的优惠政策造成阻碍。举例而言，PPPm88 live casino的二次融资（ABS、m88 live casino债或股权转让），无论是对丰富投资人的退出渠道，还是对减轻政府方的兜底压力，应该都能起到一定的积极作用，但是又有多少实施方案乃至于m88 live casino合同对此给予了充分考虑和安排呢？政府方对于股权及其他合同权益的转让限制，是否会对PPPm88 live casino的二次融资造成实质性阻碍？是否可以放宽此类限制？放宽之后对公共利益的保障措施是什么？诸如此类的一些问题，其实是每一个PPPm88 live casino都应该仔细思考并加以解决的。

2014年以来的PPP，综合性、多样性和复杂性均远超特许经营时代。市政领域内的单体m88 live casino的运作模式，包括但不限于其政府方的参与方式、咨询模式、融资方式和交易架构搭建，绝对不能生搬硬套到今天的PPPm88 live casino当中来，否则，m88 live casino出问题是早晚的事，政府违约也极有可能成为常态，PPP模式因此而被打入冷宫也不是完全没有可能，BT就是前车之鉴。

专业运营找不到，怎么破？

现在很多PPPm88 live casino都在为运营发愁。以轨道交通m88 live casino为例，全国几十条地铁线都在搞PPP，但是中选的社会资本却以施工企业居多。即便是联合体，运营方的话语权也是比较有限的。“融进来、砸下去、建起来”才是头等大事，至于竣工验收以后如何实现专业化的运营管理，似乎无人关注。在某种程度上，参与各方甚至都有一种心照不宣的默契，而这种默契又着实让人惶恐。类似的问题，在园区开发、特色小镇、文化体育、旅游、养老等领域也广泛存在，但破解乏术。如何为PPPm88 live casino找到靠谱的专业运营方，是负责任的地方政府关注的另一个焦点问题。

在政策导向上，业内一直在呼吁加快专业运营商的培育。从中央到地方，从行业到专业，都应该考虑制定相应的优惠政策，促进和引导不同行业领域内的专业运营商的成长。在这方面，央企和国企具备比较大的先天优势，部分行业已开始相应的整合（如北上广深涌现出来的地铁运营公司）。而在大部分行业领域，民企和外资其实也有机会，但需要从技术、机制、模式和专业上找到突破口。

在社会资本遴选方面，政府方需要反思相关招标或采购要求（如潜在投资人的资质要求），以及PPPm88 live casino的边界条件（如绩效考核与政府付费之间的关联），是否存在不符合其真实价值取向，或不符合m88 live casino长期稳定运营需求的标准，是否仍然是“重建设、轻运营”的思路大行其道？换言之，招标或采购文件到底是倾向于施工方、融资方还是运营方？在PPPm88 live casino合同、m88 live casino公司股东协议和章程项下，又以哪一方的话语权为重，各方的责权利分配是否合理？以我个人的m88 live casino经验而言，PPPm88 live casino投资人里说了算的，主要是施工企业，其次是财务投资人，运营方的地位往往是最低的。市政环保领域的情况略好，其他领域基本如此。在此情形下，地方政府又怎能奢望为PPPm88 live casino找到既红且专的运营商呢？改变，应从招采要求及边界条件开始，投资和运营的比重应当上升，施工与供货的比重则相应下降。

至于投资人一端，市场化的考量还是相对多一些。只要政策导向有利，m88 live casino方偏好合理，市场的反应自然就会出现相应的正向调整。那些要求投资人内部合理分配风险、充分挖掘运营和管理潜力、承担社会责任之类的空洞口号，少喊几句也罢。

P3创新没方向，怎么破？

目前，各地PPPm88 live casino的运作模式相对简易，即政府主动发起，聘请一家靠谱或不靠谱的咨询机构，编写实施方案，搞定两个“论证”，通过招标或采购方式选择社会资本，设立m88 live casino公司，签约完事。一个市或县，几十或上百个PPPm88 live casino，都是这个套路。创新没动力，没方向，一有创新还容易踩红线。那么问题来了，各地的发展规划制定之时，到底是按照政府投资、民间投资还是PPP模式来论证和通过的呢？如果当初不是或不全是按照PPP模式做的规划，这么多的m88 live casino一窝蜂地都搞PPP，置规划于何地？又如何评估和处理各个PPPm88 live casino之间、PPPm88 live casino与当地社会经济发展全局之间的关联及影响呢？PPP模式的创新与既有的发展规划及m88 live casino运作方式之间的矛盾如何解决？这些问题，显然不是单个m88 live casino的实施方案或两个论证所能够回答的。

我们提倡做PPP大咨询，初始目的就在于回答上述问题（旧文参阅：刘世坚律师在联合国PPP论坛上的发言）。在与几个省市的PPP主管部门深入沟通之后，逐步有了如下几方面尚不成熟的考虑。

第一，市（区、县）政府牵头，组建专门的PPP领导机构或授权PPP主管部门，专门开展全市（区、县）范围内的PPPm88 live casino总体规划及投融资方案研究。此等研究可以借鉴，但无需全盘推翻此前已经形成的单个PPPm88 live casino的政策成果，并应与各相关部门衔接。

第二，整合省市区县各级各部门主管领域以内的数据、资料和信息，打破不同“衙门”之间的信息孤岛状态，掌握一手的、全局性的材料。根据我们的现有实践，这个工作难度不小，但是大有可为。通过对此类材料的整理分析，不但可以让咨询方得以了解各级政府的相关运作机制，进而提出对相关部门分工合作、管理架构进行针对性调整的建议，而且也能让PPPm88 live casino总体规划及投融资方案切合实际、有的放矢。

另一方面，从与不同部门的沟通来看，我们也发现受“信息孤岛”效应影响，很多业务上存在大量交叉的部门之间，彼此并不了解对方的运作机制，而只停留在交接环节上的信息共享。举例而言，财政部门重点关注财政资金的合规发放，而污水处理企业或地铁公司则关心向财政部门的特定处室申请资金，并不清楚这笔资金的具体来源和使用要求。如果不搞PPP，这样一种“铁路警察，各管一段”的模式倒也可行，最起码不会出什么太大的问题。但是如果搞PPP，情况就会变得很不一样。不了解财政资金的来龙去脉，实施方案和两个论证就难免流于形式，融资结构和交易架构的合理性就会受到影响，m88 live casino付费、补贴及为公共产品及服务兜底的安排就会存在缺陷，任何与之相关的创新都会成为无根之木，无源之水。从这个角度看，PPP模式的创新之所以举步维艰，也算是信息孤岛效应的结果之一。

第三，只有立足全局，占有足够多的数据资料和行政管理信息，PPPm88 live casino实施机构才能对具体的m88 live casino运作做到心中有数、驾轻就熟。以PPPm88 live casino打包为例，不同子m88 live casino之间的关联度和连带效应如何判断？经营性、准经营性和非经营性m88 live casino之间、商业性与公益性m88 live casino之间如何组合，又如何实现m88 live casino绩效的综合考核与评估？地铁m88 live casino的TOD模式倘若暂不可行，通车之后的溢出效应和外部性数据（包括但不限于土地开发收益）如何获取和计算？设想PPP领导机构或主管部门能够掌握这些信息，并将之转化为PPP大咨询的成果，当地PPP政策制定的基础是否能够变得更加扎实可靠呢？PPPm88 live casino实施机构依此推动具体m88 live casino，并将相关材料作为与各利益相关部门磋商或谈判的基础和依据，是不是也有望催生更多更新的利益分享机制与合理回报模式呢？

小结

我们此前的研究表明，中国式PPP发展至今，虽然堪称内政第一抓手或者准国策，但是它与我国现有的政策法规、m88 live casino审批制度之间是存在冲突的，这是所有PPPers需要面对的一个基本事实（旧文参阅：写在PPP立法边上）。以此为背景，在PPP模式的推进过程当中，我们逐渐发现更多的难点与障碍（旧文参阅：PPP发展现状之三大背离、中国PPP发展之主要障碍及对策、中国式PPP可持续发展的三个核心问题），现在又有了本文述及的四大共性问题。但这又算得了什么呢？有问题才有解决问题的需求，创新与实干才是生产力。挽袖正当时，中国式PPP的大场面，还有待诸位共同开创！