M88 Malaysia产业促进法》（草案）简评

2019年6月28日文化和旅游部发布《关于对<文化产业促进法（草案征求意见稿）公开征求意见的公告》，面向社会公开征求意见。M88 Malaysia产业促进法》在2018年9月7日发布的《十三届全国人大常委会立法规划》中被列为第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。

从结构看，M88 Malaysia产业促进法（草案征求意见稿）》（下称“《草案》”）明确了M88 Malaysia的基本内涵与主管部门，围绕创作生产、文化企业、文化市场3个维度展开，明确提出在人才、科技、金融财税等方面予以政策扶持或保障，并规定了相关法律责任。

一、《草案》的基本架构

1、性质

《草案》与2016年颁布的《公共文化服务保障法》均属于文化领域的“主干法”，从国家促进和扶持文化产业发展的基本方针、政策及主要措施方面，对文化产业的整体发展予以指导。《草案》主要规制文化企业的市场经营活动，与《公共文化服务保障法》规定的公共文化服务的“公益性”相区分。而对于细分文化产业领域，则由《电影产业促进法》等具体领域的法律法规予以规制。因此，M88 Malaysia产业促进法》在正式颁布后，将进一步完善我国的文化领域法律体系。

2、体例

《草案》分为九章，第一章“总则”主要规定本法的“立法目的”、“调整范围”及“部门职责”等；第二章“创作内容”，主要规定创作环节的要求与支持；第三章“文化企业”，主要规定从事M88 Malaysia活动的主体以及要求；第四章“文化市场”，主要规定了文化市场的秩序以及监管；第五章至第七章，分别为“人才保障”、“科技支撑”、“金融财税扶持”，规定了国家从人才、科技、金融财税等方面的扶持或保障；第八章“法律责任”，主要规定违法行为的法律责任等；第九章“附则”，规定了外资准入以及本法施行的时间。

二、《草案》的主要内容

1、“M88 Malaysia”的含义

《草案》第二条规定，“本法所称M88 Malaysia，是指以文化为核心内容而进行的创作、生产、传播、展示文化产品和提供文化服务的经营性活动，以及为实现上述经营性活动所需的文化辅助生产和中介服务、文化装备生产和文化消费终端生产等活动的集合。前款所称经营性活动的类别包含内容创作生产、创意设计、资讯信息服务、文化传播渠道、文化投资运营、文化娱乐休闲等。”

《草案》基本沿用了M88 Malaysia及相关产业分类（2018）》关于文化及相关产业的定义，采用定义加列举的方式，并对M88 Malaysia及相关产业分类（2018）》的定义做了进一步的扩展。例如，不再将文化产业限定为“为直接满足人们的精神需要”的活动，并在列举类别时纳入资讯信息服务等。但M88 Malaysia及相关产业分类（2018）》明确规定文化装备生产和文化消费终端生产包括制造和销售等，在《草案》中未明确规定“销售”行为。

2、创作生产

如上所述，《草案》M88 Malaysia活动包含“创作、生产、传播、展示文化产品和提供文化服务”等活动。其中，创作生产是上述一系列经营活动的起点与核心。

根据《草案》，国家鼓励创作符合社会主义核心价值观、传承中华优秀传统文化、继承革命文化、发展社会主义先进文化、促进未成年人健康成长等符合国际政策的优秀作品，并将实施精品战略，鼓励创作“精品佳作”。具体而言，国家将以教育为基础，发挥国民教育在文化传承创新中的基础性作用，建设中华特色文化学术体系，推进网络文化、服务业、传统工艺、旅游业等领域的创作、融合与发展，开展境外推广。

3、文化企业与文化市场

把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一，是我国文化行业重要特征。《草案》强调了对构建现代文化市场体系，发挥市场在文化资源配置中的作用。并且，明确了进入市场、进行文化经营活动以及文化经营相关活动的主体是文化企业；而文化企业在进入文化市场平等竞争的同时，还兼具具有传播优秀文化、维护国家文化安全的责任。因此，《草案》特别强调了文化企业的社会责任，需要维护国家文化安全和社会公共利益，并考虑对未成年人的教育和保护，承担社会责任。同时还对“国企国资”以及“参与公共服务”的活动做出了特别的规定。

需要关注的是对于文化企业与文化市场这两个部分，《草案》主要都是原则性的规定，比如从事文化产业活动应当遵循诚信原则、有关部门应当加强市场监管与知识产权保护等。这应该是考虑到M88 Malaysia产业促进法》涉及的行业、领域众多，作为一部“主干性”的法律不适宜进行具体规定。因此，很多具体的内容，如行政许可等并未具体展开，仅作了原则性规定。

同时《草案》特别强调，公民、法人和非法人组织不得从事虚假交易、虚报瞒报销售收入、虚构市场评价信息，不得在提供M88 Malaysia品和服务过程中欺骗消费者或过度炒作，扰乱文化市场秩序，并在法律责任章节规定了相应的法律责任。该条规定对于现实中存在的收视率、票房造假、水军炒作等将起到相应的遏制作用。

4、扶持与保障

《草案》的立法目的，是为了促进我们M88 Malaysia的健康发展，因此从用地、服务、人才、科技、金融财税等方面规定了M88 Malaysia的扶持或保障政策。

(1)从用地方面，县级以上人民政府应当根据M88 Malaysia发展需要，将M88 Malaysia用地纳入国土空间规划，有效保障M88 Malaysia设施、项目用地需求。

(2)从服务方面，鼓励企业科学规划建设M88 Malaysia基础设施和公共服务平台，为文化企业提供生产经营场地和培训辅导、信息咨询、金融、知识产权等服务。

(3)从人才保障方面，国家教育主管部门和人力资源社会保障主管部门将积极推动M88 Malaysia及相关学科的建设，鼓励社会力量的参与，并建立健全人才机制与人才管理体系。

(4)从科技支撑方面，国家科技主管部门将支持M88 Malaysia支撑技术的研究与开发，国务院标准化主管部门及有关主管部门应当推进M88 Malaysia标准化建设。同时国家将推动文化资源数字化、发展数字创意、智慧广电、网络视听、数字出版、动漫游戏、绿色印刷等新兴M88 Malaysia，鼓励传统产业的科技化创新与转型。

(5)从金融财税扶持方面，国家鼓励金融机构、融资担保机构、保险机构为从事M88 Malaysia活动的公民、法人和非法人组织提供融资、担保和保险服务；各地政府可以统筹安排财政资金对M88 Malaysia的支持，国务院和省级人民政府直接组建文化资本投资运营公司，以支持M88 Malaysia的发展；国家依据税法规定实行促进M88 Malaysia发展的税收优惠政策。

以上的规定，较为全面地反映出了M88 Malaysia的发展需求，并将各地、各部门目前出台的零散的产业扶植政策，上升到了法律的层面，这将有利于从全局和整体性的角度促进M88 Malaysia的发展。

5、法律责任

《草案》第八章规定了政府部门失职、渎职的责任；非法传播、从事M88 Malaysia活动、欺骗消费者、侵犯知识产权等市场主体责任；失信惩戒；传播限制等。

需要特别关注的是，就传播限制条款，《草案》第七十二条规定了主创人员受到刑事处罚，造成恶劣社会影响的，有关部门可以限制相关M88 Malaysia品和服务在一定期限内进入传播。这条规定，实际上是反映了目前行业监管中的客观情况。广电总局曾针对劣迹艺人发出过“封杀令”通知，要求由“劣迹艺人”出演过和参与过的影视剧全面下架，也发出过其他若干禁止相关内容进行传播的通知。但上述“禁令”或以公告、通知的形式发出，或未对外出具书面文件。《草案》的“传播限制”条款如被通过，将是一条通过法律层面限制违法主创人员作品传播的明文规定。

三、简评

中国文化产业的发展有目共睹，一方面是由于我国经济的发展有力推动了文化产业的发展，另一方面也是人民日益增长的文化需求的体现。长久以来，文化产业发展缺乏有力的制度保障以及政策扶持，文化部门虽出台过一系列政策法规，但是从法律体系的完整性考虑，设立一部法律层级较高的文化产业法律仍是不可或缺的。因此，此次M88 Malaysia产业促进法》的推出，有着十分重要的意义。

但M88 Malaysia产业促进法》在建立起文化产业基本法律框架后，仍需要配套措施来落地，因此需要制定一些硬约束增强针对性和操作性。参照我国《电影产业促进法》的立法思路，可以考虑针对重点文化产业制定产业促进的特别法。对涉及到的鼓励扶持政策，应将原则性规定与落地举措结合起来，明确授权国务院或者有关部门制定具体实施办法。

同时就本次《草案》公开征求意见，我们有如下建议：

（1）M88 Malaysia及相关产业分类（2018）》明确规定文化装备生产和文化消费终端生产包括制造和销售等，建议在《草案》中也应明确规定“销售”行为。

（2）《草案》针对市场主体的不同违法规定了统一的法律责任，且未对违法但无违法所得的情形做出处罚规定。我们认为该内容规定得过粗，建议参照《电影产业促进法》，根据违法行为的轻重程度进行划分，分别规定不同的法律责任。同时，对于违法但无违法所得的情形也进一步明确处罚措施；

（3）就传播限制条款，建议进一步扩大处罚范围，除刑事处罚情形外，如主创人员受到行政处罚，造成恶劣社会影响的，有关部门也可以限制相关M88 Malaysia品和服务在一定期限内进入传播。

期待M88 Malaysia产业促进法》在征求意见并进一步完善之后尽快出台，并能有力促进我们文化产业的发展！